Il 26 marzo, nella sua mini-sessione plenaria di Bruxelles, il parlamento europeo ha approvato – a larghissima maggioranza (581 voti a favore, 21 contrari e 42 astensioni) – una proposta di direttiva anticorruzione che ha sollevato forti polemiche tra gli eurodeputati dei partiti italiani, e in particolare tra quelli di Fratelli d’Italia, da una parte, e del Partito democratico e dei 5 Stelle, dall’altra. Secondo questi ultimi, la direttiva costituirebbe un nuovo colpo per la maggioranza in Italia, a pochi giorni dalla batosta del referendum costituzionale sulla magistratura, in quanto costringerebbe il governo a reintrodurre il reato di abuso di ufficio, abrogato dalla “legge Nordio” del 9 agosto 2024. Gli eurodeputati di Fratelli d’Italia, tuttavia, hanno smentito questa interpretazione, sostenendo che la direttiva non è così prescrittiva, lasciando un ampio margine agli Stati membri quando, entro due anni dalla sua approvazione definitiva, attesa ora dal Consiglio Ue, dovranno recepirla nei propri ordinamenti nazionali.
I partiti della maggioranza di governo hanno votato a favore del testo adottato, anche se avevano in precedenza tentato, senza successo, di inserire ulteriori emendamenti (una mozione delle destre è stata bocciata prima dell’approvazione finale, con 446 voti contrari, 179 a favore e 16 astenuti). Il reato dell’abuso di ufficio, secondo la motivazione principale della sua abolizione in Italia, aveva finito per essere un ostacolo paralizzante per l’attività degli amministratori pubblici, soprattutto locali, perché rendeva troppo facile accusarli di illeciti con denunce infondate, molto spesso finite con l’archiviazione, ma che intanto portavano all’iscrizione degli amministratori stessi nei registri degli indagati, con conseguenti campagne mediatiche e politiche negative contro di loro.
Per coloro che avevano difeso, invece, la necessità di mantenere l’abuso di ufficio nell’ordinamento italiano, contro il rischio che l’abrogazione del reato potesse incoraggiare l’impunità, la motivazione della “paralisi della firma” era largamente esagerata, anche perché – si sottolineava – le denunce contro gli amministratori pubblici rappresentavano una percentuale minima del totale delle cause pendenti presso i tribunali italiani, e non stava in piedi l’accusa secondo cui quel reato produceva un ingolfamento del sistema giudiziario.
Quali che fossero gli argomenti pro o contro la riforma Nordio, comunque, il voto del parlamento europeo, in realtà, non comporta un verdetto univoco su chi ora abbia ragione o torto rispetto al fatto che l’Italia debba o no ripristinare l’abuso di ufficio. La direttiva stabilisce un quadro di diritto penale a livello dell’Unione contro la corruzione, allo scopo di colmare le lacune nell’applicazione delle attuali normative nazionali, in particolare nei casi transfrontalieri, allineando le definizioni giuridiche. Il nuovo quadro richiede che, per prevenire e contrastare la corruzione, gli Stati membri istituiscano degli organismi indipendenti dedicati, presentino delle strategie nazionali da aggiornare regolarmente, garantiscano la trasparenza del finanziamento politico e degli standard etici, prevedano sistemi solidi per contrastare i conflitti di interesse, e condividano i dati a livello Ue, con un rafforzamento della cooperazione tra le autorità nazionali e le agenzie europee, come l’Ufficio antifrode Olaf, la procura europea, Europol ed Eurojust.
La direttiva prevede norme minime, con definizioni, sanzioni e pene detentive armonizzate, che dovranno essere “effettive, proporzionate e dissuasive”, per una serie di reati, tra cui corruzione nel settore pubblico, appropriazione indebita, ostruzione della giustizia, traffico di influenze, esercizio illecito di funzioni, appropriazione indebita, arricchimento illecito legato alla corruzione, occultamento e corruzione nel settore privato. Questi reati dovranno essere qualificati come tali da tutti gli Stati membri.
E qui c’è un primo elemento importante da notare: la menzione esplicita del reato di “abuso di ufficio”, che nella sua posizione adottata all’inizio del 2024 la commissione europarlamentare competente (commissione Libertà pubbliche) aveva introdotto come titolo dell’articolo 11, era stata poi eliminata nel negoziato tra gli Stati membri in Consiglio, nel giugno 2024 (tanto che l’Italia aveva poi votato a favore del testo), e non compariva più nel compromesso finale tra le due istituzioni co-legislative e la Commissione, alla fine del “trilogo”, nel dicembre 2025. Il titolo dell’articolo in questione, che nel frattempo è diventato l’articolo 7, è stato cambiato in “esercizio illecito di funzioni pubbliche”. Non solo: vale la pena di leggerlo per intero, questo articolo 7, quello più rilevante per capire se l’abuso di ufficio debba essere ripristinato o no per rispettare la direttiva: “Gli Stati membri – si legge nel testo – adottano le misure necessarie affinché, se intenzionali, costituiscano reato almeno determinate violazioni gravi della legge derivanti dall’esecuzione o dall’omissione di un atto da parte di un funzionario pubblico nell’esercizio delle sue funzioni”. E fin qui, indipendentemente dal titolo dell’articolo, la descrizione delle condotte che dovranno configurarsi come reato sono sostanzialmente le stesse dell’abuso di ufficio.
Subito dopo, tuttavia, c’è un secondo elemento da notare, che apre un ampio margine di interpretazione per il legislatore nazionale: “Gli Stati membri – si puntualizza –possono limitare l’applicazione del presente articolo a determinate categorie di funzionari pubblici”. Dunque, sembra di capire, uno Stato membro potrebbe decidere di escludere determinate categorie di amministratori (per esempio i sindaci, o gli assessori dei comuni) dal campo di applicazione del reato di “esercizio illecito di funzioni pubbliche”. Anche questa discrezionalità aggiuntiva concessa agli Stati membri è il risultato delle discussioni condotte in Consiglio Ue e nel parlamento europeo, con una chiara influenza da parte dei negoziatori italiani. Infine, nel considerando 17, si aggiunge che le “violazioni gravi” a cui fa riferimento l’articolo 7 “potrebbero includere, per esempio, la violazione di disposizioni legislative o regolamentari volte a garantire il libero accesso e la parità di condizioni dei contratti per i candidati, o la deliberata errata applicazione della legge da parte di giudici o arbitri”, tenendo conto della possibilità che le condotte illecite siano state commesse “nell’intento di ottenere un indebito vantaggio per il funzionario in questione o per un terzo al fine di ledere i diritti o gli interessi legittimi di una persona”. Ma poi, anche qui, si ripete che “gli Stati membri dovrebbero poter limitare l’applicazione del reato di esercizio illecito di funzioni pubbliche a determinate categorie di funzionari pubblici”.
Dopo l’approvazione in plenaria, il relatore ombra della direttiva, Giuseppe Antoci (M5S), ha sottolineato: “C’è un punto che più di tutti definisce il senso politico del voto”, ed è “quello che prevede l’obbligatorietà dell’abuso di ufficio, il punto cruciale del negoziato, il cuore della direttiva”, un punto “che il governo italiano ha ostinatamente cercato di bloccare in sede di negoziato europeo, tentando di salvare la legge Nordio”. Sulla stessa linea, anche Sandro Ruotolo (Pd): “L’Europa – ha affermato – reintroduce l’abuso di ufficio. Il governo colleziona sconfitte smentendo l’intera linea del governo Meloni che, nel 2024, aveva scelto di abolire quel reato”. Un punto di vista confermato, sostanzialmente, anche dalla relatrice della direttiva, la liberale olandese Raquel García Hermida van der Walle, durante la sua conferenza stampa dopo il voto. In Italia, ha ricordato rispondendo ai giornalisti, “il reato di abuso di ufficio è stato abolito; ora si dovrà abolire l’abolizione (“de-abolish”, ndr). L’Italia – ha continuato – dovrà, obbligatoriamente, criminalizzare almeno due reati più gravi che sono nel campo di applicazione dell’abuso di ufficio; e posso dire con assoluta certezza che questo è stato probabilmente uno dei più importanti successi in questo negoziato e per questo parlamento, perché, a un certo punto, dobbiamo mostrare ai nostri cittadini che abbiamo a cuore l’interesse generale”. “Indipendentemente dalle posizioni politiche e dagli interessi dei diversi Stati membri – ha aggiunto la relatrice –, noi difendiamo, come parlamento europeo, il nostro mandato, che è molto chiaro riguardo all’abuso di ufficio; quindi io sono estremamente lieta per il fatto che l’Italia, seppure con il margine previsto dalla nostra direttiva, dopo la sua attuazione, dovrà lavorare su questo”.
Completamente opposta l’interpretazione della delegazione di Fratelli d’Italia al parlamento europeo, che, nelle stesse ore, ha diffuso una nota per la stampa, in cui spiega che il modo in cui la direttiva è formulata “lascia agli Stati membri un ampio margine di discrezionalità nell’individuazione delle condotte penalmente rilevanti, e non introduce un obbligo di ripristinare il reato di abuso di ufficio nei termini previsti dall’ordinamento italiano, in quanto esso dispone già di un articolato sistema di reati che sanzionano condotte illecite dei pubblici ufficiali, idoneo a soddisfare i requisiti della direttiva”. La nota elenca poi questi reati: “peculato per distrazione, concussione, rifiuto di atti di ufficio, truffa aggravata ai danni dello Stato e falso commessi da un pubblico ufficiale”.
Chi ha ragione? Quello che appare chiaro è che le modifiche subite dalla direttiva nel suo percorso legislativo, e in particolare quelle derivanti delle pressioni del governo italiano e degli eurodeputati dell’area di maggioranza, hanno portato a un risultato che non è così netto come sembra indicare la relatrice. In questo caso, vedere una nuova clamorosa sconfitta del governo Meloni dopo il referendum appare poco convincente; sarebbe più opportuno riconoscere, semmai, una sua vittoria ai punti, con poco clamore, e grazie all’abilità con cui i suoi rappresentanti si sono mossi sulla scena europea.
