Il complicato accordo raggiunto al mattino del 5 novembre a Bruxelles, dopo quasi ventiquattr’ore di negoziati, dai ministri dell’Ambiente nel Consiglio Ue, è senza dubbio, in primo luogo, una notizia positiva, perché consente all’Europa di presentarsi alla trentesima conferenza delle parti (Cop30) della Convenzione di Parigi contro il cambiamento climatico, in corso a Belém, in Brasile, fino al 21 novembre. Il rischio di arrivare a Belém senza poter presentare gli attesi nuovi impegni dell’Unione per la riduzione delle emissioni nel 2035 e nel 2040 era reale, vista l’aria che si respira in Europa, con l’ormai precipitosa marcia indietro in corso sul Green Deal, guidata, con una inversione a U impressionante, dalla stessa presidente della Commissione che aveva promosso, solo sei anni fa, questo grande cambiamento di paradigma per l’economia e la società, con la visione di un progetto di crescita sostenibile e compatibile con la protezione dell’ambiente e con la lotta al cambiamento climatico.
In realtà, il compromesso dei ministri dell’Ambiente dei Ventisette contiene molti elementi condizionati dall’attuale quadro “revisionistico” nei confronti della legislazione del Green Deal, in cui si chiama eufemisticamente “semplificazione” una vera e propria deregolamentazione, che sta riaprendo decine di misure legislative già approvate e in procinto di entrare in applicazione, quando non già in vigore. E che ha chiaramente spostato il paradigma economico europeo dall’obiettivo della crescita sostenibile a quello della competitività a tutti i costi, se necessario anche annacquando, se non sacrificando del tutto, gli obiettivi ambientali.
Vediamo, innanzitutto, quali sono gli obiettivi di riduzione per i quali l’Unione può impegnarsi ora nel contesto della Convenzione di Parigi: da una parte, il Consiglio Ambiente ha sostanzialmente confermato la proposta di modifica della “legge sul clima” che la Commissione aveva presentato a luglio per fissare il nuovo obiettivo per il 2040: un taglio del 90% delle emissioni rispetto al livello del 1990; dall’altra, ha approvato il “contributo determinato a livello nazionale” (Ndc), che i Paesi firmatari della Convenzione di Parigi devono aggiornare ogni cinque anni, e che questa volta riguarderà il 2035. Su quest’ultimo punto, è stata confermata la “forchetta” indicativa di riduzione delle emissioni, tra il 66,3% e il 72,5%, sempre rispetto al 1990, che era già stata proposta dai ministri dell’Ambiente il 18 settembre scorso. La prima soglia, del 66,3%%, corrisponde al taglio delle emissioni che si raggiungerebbe nel 2035, con un percorso di riduzione lineare tra l’obiettivo già fissato per il 2030 (-55%) e quello finale del 2050 (zero emissioni nette, ovvero riduzione del 100%). La seconda soglia, del 72,5%, tiene conto del taglio ulteriore delle emissioni, che si otterrebbe sempre nel 2035, con l’effettiva e piena applicazione della traiettoria, più rapida, di riduzione del 90% nel 2040.
Accolta con disappunto dalle Ong ambientaliste, la “forchetta” – invece dell’obiettivo unico – è stata una soluzione negoziale creativa che, pur lasciando molta flessibilità ai Paesi più critici, ha consentito di evitare una stagnazione, o addirittura una retromarcia. La scelta che si pone con le due soglie è se vi sarà un incremento graduale, già nei prossimi anni, nel percorso di riduzione delle emissioni, che continua comunque, o se si punterà su un’accelerazione molto più brusca più tardi, cioè più a ridosso del 2050. Bisogna ricordare che su questo punto c’era la minaccia di possibili veti, in particolare dall’Ungheria, per una decisione (quella sull’Ndc da presentare alla Cop30) che richiede l’unanimità, al contrario delle altre decisioni in campo climatico e ambientale, che nell’Unione si prendono a maggioranza qualificata.
Oltre a questo punto, c’è tutta una serie di altre concessioni rilevanti che sono state fatte al gruppo dei Paesi più critici nei confronti del Green Deal, guidato da Italia e Polonia, che comprendeva Grecia, Romania, Austria, Ungheria, Repubblica ceca, Slovacchia, Bulgaria e Belgio. Gli ultimi due, alla fine, si sono astenuti, mentre contro il compromesso hanno votato Polonia, Ungheria, Repubblica ceca e Slovacchia. Gli altri, e soprattutto l’Italia (che pesa di più in termini di abitanti), hanno votato a favore, consentendo di raggiungere la soglia della maggioranza qualificata (55% degli Stati e 65% della popolazione della Ue).
Per cominciare, è stato approvato un aumento dal 3%, proposto inizialmente dalla Commissione al 5%, della soglia massima dei “crediti di carbonio internazionali”. Si tratta di riduzioni delle emissioni in Paesi extra Ue (per esempio mediante la sostituzione di fonti fossili con energie rinnovabili, o la riforestazione), ottenute con progetti ambientali certificati. Acquistando questi crediti, gli operatori dell’Unione possono usarli, come quote di CO2 rimosse dall’atmosfera, sul mercato europeo dei permessi di emissione Ets (“Emissions Trade System”). L’Ets riguarda tradizionalmente il settore energetico e l’industria ad alta intensità energetica (come siderurgia, cemento, vetro, ceramica e chimica), imponendo a ciascun impianto un tetto di emissioni, che le imprese possono superare solo acquistando quote di CO2 per coprire la parte eccedente. Il nuovo sistema dei crediti internazionali di carbonio sarà applicato pienamente dal 2035, con una fase pilota dal 2031 al 2035.
Accogliendo una richiesta specifica dell’Italia, l’accordo prevede che i crediti di carbonio extra Ue possano essere usati anche per contribuire al conseguimento degli specifici obiettivi nazionali che vengono assegnati a ogni Stato membro, nel quadro del cosiddetto Effort Sharing, ovvero la “condivisione dello sforzo” di riduzione delle emissioni “domestiche” nei settori oggi non coperti dall’Ets: trasporti, agricoltura, silvicoltura e gestione dei suoli, edilizia e gestione dei rifiuti, che coprono circa il 60% delle emissioni totali della Ue. Le due soglie del 5% – va precisato – non sono sommabili tra loro in quanto tali, perché l’Ets ha come obiettivo una riduzione del 60% delle emissioni dei settori industriali ed energetici interessati, mentre l’insieme degli altri settori coperti dagli obiettivi nazionali dell’Effort Sharing è chiamato a realizzare il restante 40% dello sforzo complessivo di riduzione delle emissioni dell’intera Unione.
Facendo i calcoli, il 5% dei crediti di carbonio extra Ue per i target nazionali corrisponderebbe, in realtà, al 2% dell’obiettivo di riduzione complessivo europeo. Inoltre, è probabile che solo una parte degli Stati membri farà ricorso a questo strumento, che è volontario. Fonti del Consiglio Ue hanno confermato che il peso effettivo di questi crediti di carbonio per uso nazionale è stimato a non più dell’1-2% del totale della riduzione delle emissioni per il 2040. Le richieste degli Stati membri di poter far uso di questo strumento saranno esaminate nell’ambito della revisione degli obiettivi climatici che sarà condotta dalla Commissione ogni cinque anni.
Proprio riguardo alle modalità della revisione, originariamente già prevista solo con scadenza quinquennale, sono stati aggiunti diversi elementi importanti per aumentare la flessibilità concessa agli Stati membri, come avevano chiesto esplicitamente i capi di Stato e di governo al Consiglio europeo del 23 ottobre. L’accordo dei ministri dell’Ambiente prevede che, a partire da un anno dopo l’approvazione, la Commissione valuti e riferisca ogni due anni “in merito all’attuazione degli obiettivi intermedi e delle traiettorie di decarbonizzazione stabiliti”, tenendo conto “delle più recenti evidenze scientifiche, dei progressi tecnologici e dell’evoluzione delle sfide e delle opportunità per la competitività globale della Ue”. Questa valutazione, con scadenza biennale, viene precisato, “può essere corredata, se del caso, da proposte legislative”. Inoltre, su richiesta francese, è stato concordato che, durante le revisioni quinquennali, la Commissione valuti anche eventuali modifiche della legislazione Ue riguardo agli obiettivi climatici, “tenendo conto anche della diminuzione della capacità” dei pozzi di assorbimento naturale del carbonio (“carbon sink”), attraverso l’uso dei suoli, l’agricoltura e la silvicoltura. In altre parole, bisognerà valutare l’impatto di un eventuale assorbimento naturale del carbonio insufficiente rispetto alle aspettative, e, nel caso in cui non vi sia una compensazione da parte degli altri settori, nel corso di una delle revisioni quinquennali, si potrà anche modificare, con un “freno d’emergenza”, l’obiettivo nazionale di riduzione delle emissioni nel Paese interessato.
Fin qui, dunque, le decisioni strettamente pertinenti agli obiettivi climatici e alla Convenzione di Parigi. Ma il compromesso raggiunto dal Consiglio Ambiente prevede anche, come corollario, una serie di impegni, per lo più da parte della Commissione, riguardo a determinate modifiche della regolamentazione comunitaria, che ha un impatto importante sulle politiche climatiche. La modifica più importante riguarda l’Ets2, il nuovo, controverso sistema di permessi di emissioni di CO2 che dovranno acquistare i fornitori di combustibili per i trasporti su strada e per il riscaldamento domestico. Un meccanismo che – si teme – finirà con l’aggravare il già serio problema degli alti costi dell’energia europea, andando a pesare, oltretutto, direttamente sui cittadini, sulle famiglie e sulle piccole e medie imprese, come da tempo denuncia soprattutto la Polonia. Proprio per alleviare almeno in parte questo impatto negativo, l’Ets2 finanzierà il nuovo “Social Climate Fund”, che mira a sostenere le fasce sociali più sfavorite dalla transizione energetica. Originariamente, il finanziamento del Social Fund doveva iniziare nel 2026, con un anno di anticipo rispetto all’entrata in vigore dell’Ets2, attingendo provvisoriamente alle entrate dell’attuale Ets. L’accordo dei ministri dell’Ambiente presuppone ora che sia raddoppiata a due anni la durata di questo finanziamento provvisorio.
Un altro elemento importante dell’accordo è l’apertura, chiesta da tempo e a gran voce dall’Italia, nei confronti dei biocarburanti, con la prospettiva di continuare a utilizzarli anche dopo il 2035, anno in cui potranno essere immessi sul mercato Ue solo veicoli a “zero emissioni nette”. All’inizio, la Commissione aveva ignorato questa richiesta, lasciando uno spiraglio solo per i carburanti sintetici (“e-fuels”), a cui è interessata in particolare la Germania. L’esclusione per principio dei biocarburanti, nell’ottica di privilegiare l’auto elettrica come unica soluzione per la decarbonizzazione, è stata denunciata come una violazione del principio di “neutralità tecnologica”, che l’Unione dovrebbe rispettare nelle sue normative.
L’accordo del Consiglio Ambiente chiede esplicitamente alla Commissione, per la prima volta, di garantire che siano adeguatamente riflessi nelle sue proposte legislative alcuni elementi, tra cui “il ruolo dei carburanti a zero emissioni di carbonio, a basse emissioni e rinnovabili nella decarbonizzazione dei trasporti, compreso il trasporto su strada, oltre il 2030”. La Commissione presenterà in anticipo di un anno, il prossimo 10 dicembre, la sua proposta di revisione del regolamento sulle emissioni di CO2 dai veicoli, quello che ha fissato l’obiettivo zero emissioni nette per il 2035. L’aspettativa è che venga formalizzata, in questo quadro, la nuova apertura verso i biocarburanti, a condizione che siano a basse emissioni, in particolare per l’utilizzo nei motori a combustione delle auto ibride.
Infine, l’accordo del Consiglio Ambiente chiede di rivedere un elemento importante previsto dal regolamento Cbam (“Carbon Border Adjustment Mechanism”), ovvero il meccanismo dei nuovi “dazi climatici” sulle importazioni nell’Unione dei prodotti di alcuni comparti ad alta intensità energetica (cemento, ferro, acciaio, alluminio, fertilizzanti, elettricità e idrogeno), provenienti da Paesi terzi in cui non si applicano meccanismi analoghi al sistema Ets. I nuovi dazi mirano a compensare lo svantaggio, sul mercato interno, delle imprese europee rispetto a quelle extra Ue che non devono acquistare permessi di emissione per i propri processi di produzione. Finora, per compensare questo svantaggio, almeno in parte, era prevista l’assegnazione di permessi di emissione Ets gratuiti alle industrie europee più energivore. Con l’entrata in vigore graduale dei dazi compensativi del Cbam, a partire dal 2026, questo trattamento di favore non ha più ragion d’essere. Il regolamento Ue prevede, infatti, un’abolizione graduale delle quote di emissioni gratuite dal 2026 al 2034. Ma le lobby industriali interessate, a cui questa prospettiva non piace affatto, chiedono di mantenere più a lungo i permessi gratuiti, e i ministri dell’Ambiente hanno accolto questa pressante richiesta. L’accordo prevede che le quote di emissioni gratuite siano eliminate “a un ritmo più lento, a partire dal 2028”, senza neanche indicare una data finale. La Commissione è chiamata dunque a proporre la modifica richiesta.
La revisione della “legge sul clima”, così come modificata dal Consiglio Ambiente, dovrà ora essere discussa e approvata anche dal parlamento europeo; si spera rapidamente, vista l’urgenza di formalizzare nella legislazione i nuovi obiettivi per il 2035 e il 2040. Considerata la complessità del compromesso raggiunto, e la difficoltà dei negoziati per conseguirlo, ci si attende che gli eurodeputati non chiedano modifiche importanti, per poter poi chiudere il più presto possibile il “trilogo” (la trattativa co-legislativa con il Consiglio e la Commissione) e adottare il testo finale.
