Il Consiglio dei ministri ha approvato il 19 ottobre scorso, all’unanimità, il Documento programmatico di bilancio 2022, e presto varerà la vera e propria legge di bilancio. Unanimità in Consiglio dei ministri, ma appena fuori da Palazzo Chigi i partiti hanno subito iniziato a polemizzare, in particolare sul superamento di “quota 100”, sul reddito di cittadinanza, sul bonus del 110%.

Tutte questioni serie e importanti, che però rischiano di costituire un elemento di distrazione di massa rispetto a quelle centrali del documento (gli appassionati di questo genere letterario lo possono trovare qui). Questioni che concernono l’occasione persa di una politica di bilancio espansiva, il rapporto con la Unione europea, l’attuazione del Piano di ripresa e resilienza, la riconversione ecologica, la politica industriale (o per meglio dire la sua assenza), i miseri investimenti previsti per la scuola, l’università e la ricerca, la riforma fiscale e la ventilata ripresa dell’iter del provvedimento sull’autonomia regionale differenziata – come se le vicende della sanità nella pandemia non avessero insegnato nulla.

La manovra è comunque pari a 23,4 miliardi, di cui quasi il 40% dedicato alla riduzione del cuneo fiscale, cioè delle tasse sulle buste paga. Il Documento programmatico di bilancio per il 2022 illustra le principali linee di intervento che verranno declinate nel disegno di legge di bilancio e gli effetti sui principali indicatori macroeconomici e di finanza pubblica. La novità più rilevante è costituita dalle misure di implementazione del Piano nazionale di ripresa e resilienza (lo strumento messo in atto dall’Europa per sostenere la ripresa dopo la crisi pandemica del 2020-2021), dalla sua gestione (chiamata nei documenti ufficiali governance) alle riforme richieste (come la semplificazione delle procedure amministrative, la lotta all’evasione fiscale, la legge di concorrenza, la riduzione dei tempi di pagamento da parte della Pubblica amministrazione, la riforma della giustizia civile, ecc.).

Si prevede che la crescita annuale del Pil italiano si attesterà quest’anno intorno al 6%, molto al di sopra del 4,5% stimato nell’aprile scorso dal Documento di economia e finanza 2021 (Def). Mentre la stima per il 2022 è diminuita, dal 4,8% al 4,2%, principalmente a causa della carenza di alcune materie prime ma anche delle scelte del governo, come diremo più avanti. L’occupazione segue un po’ arrancando, visto che nei mesi di luglio e agosto, il numero di occupati risultava superiore del 2,1% rispetto al minimo raggiunto a inizio anno, sebbene sia ancora inferiore dell’1,8% rispetto ai livelli pre-pandemia. A settembre, il tasso di inflazione tendenziale (cioè senza interventi di politica economica) è salito al 2,6%, spinto soprattutto dai beni energetici.

Il governo stima che il rapporto debito-Pil raggiunga il 153,5% a fine 2021 (in calo rispetto al 155,6% del 2020). Nel 2022 l’obiettivo è fissato al 149,4%, al ribasso rispetto alle previsioni precedenti contenute nel Def, a causa della robusta crescita economica, del contenimento del deficit primario, unitamente al protrarsi di bassi rendimenti per i titoli di Stato (grazie agli interventi della Banca centrale europea). Nel 2024 il debito dovrebbe raggiungere il 146,1% del Pil. Così com’è prevista la riduzione del costo degli interessi passivi dal 3,4% nel 2021 al 2,5% nel 2024. La pressione fiscale dovrebbe leggermente ridursi nel 2022, passando dal 41,9% al 41,7%. Mentre le prestazioni sociali si riducono dal 25,4% al 24,1% anche a causa della parziale fuoriuscita dall’emergenza sanitaria.

L’indebitamento netto previsto, pari al -11,8% del Pil nel 2021 secondo il Def, viene adesso previsto al -9,4%, mentre si scende al -5,6% nel 2022 per arrivare al -3,3% nel 2024 (il 3%, il target del Patto di stabilità!). Questo punto meriterebbe un approfondimento e una vera discussione tra le forze politiche e nel parlamento.

L’occasione mancata di una effettiva manovra espansiva

In sostanza, si dovrebbe passare da un deficit elevato (-11,8%, oppure -9,4%) a uno ben più ridotto pari al 5,6% nel 2022, cioè si dovrebbe operare una brusca e immediata riduzione del deficit. Si tratta di una minore spesa annuale di centoventi miliardi, se ci si attestasse rispetto al deficit 2021 previsto dal Def, e comunque di una minore spesa di circa ottanta miliardi se si prendesse a riferimento il deficit 2021 calcolato dal Documento programmatico di bilancio.

Come ha rilevato l’economista Gustavo Piga, si poteva “confermare l’11,8% di aprile (previsione del Def) per il tramite di addizionali nuovi investimenti pubblici che, in un vero e proprio circolo virtuoso, avrebbero ulteriormente sospinto la crescita verso i livelli degli altri paesi europei e la contemporanea riduzione del debito pubblico sul Pil” (con la crescita del denominatore). Le spese nel 2021 sono state inferiori alle attese, e invece di approfittare di questa possibilità di operare nuovi investimenti si preferisce assecondare i pruriti di austerità, anticipando di un anno il percorso di rientro. Tra l’altro – osserva Piga – di questo 2,4% in meno che risulta per il deficit 2021 dal Documento programmatico rispetto al Def (circa quaranta miliardi di euro), ben l’1,7%, cioè i due terzi, è anche riduzione di indebitamento netto strutturale, ovvero non dovuto al ciclo ma a una scelta specifica del governo di effettuare minori spese di quante previste ad aprile.

Di questa impostazione ha risentito anche la crescita economica prevista per il 2022, che dalla previsione del 4,8% è scesa al 4,2%.

L’effetto delle misure previste dall’esecutivo a guida Draghi si vede guardando alla crescita aggiuntiva del Pil, tra quadro tendenziale e programmatico pari a 0,5 punti del Pil nel 2022, a 0,2 punti nel 2023 e zero nel 2024. L’occupazione non registra valori migliori. Questi dati conducono a chiedersi – come fa un altro economista, Roberto Romano – “se il governo abbia in mente o meno una politica economica e industriale adeguata ad affrontare la grande transizione ecologica, così come la grande transizione tecnologica necessaria”.

Il governo, insomma, aumenta il deficit quel tanto che basta per ritornare ai livelli pre-pandemia. Ma senza risorse aggiuntive non è possibile riformare nel profondo lo Stato sociale, gli ammortizzatori sociali, la sanità e gli altri servizi pubblici. Non è prevista una pianificazione della necessaria riconversione ecologica, che non sarà certo una passeggiata e richiede risorse per accompagnare il processo programmandolo per tempo. La filosofia sembra quella di sostenere la crescita per ritornare alla situazione ex ante, ma senza esagerare, ritornando a una politica di bilancio prudenziale appena possibile.

A cosa serve il Documento programmatico di bilancio?

Serve innanzitutto alla Commissione europea, nell’ambito del ciclo annuale di sorveglianza, per monitorare la nostra politica di bilancio e verificare se essa è coerente con gli indirizzi di politica economica emanati nel contesto del Patto di stabilità e crescita e del semestre europeo per il coordinamento delle politiche economiche. Esso va inviato alle autorità europee entro il 15 ottobre (oltre alla Commissione anche all’Eurogruppo), ed è inviato, entro lo stesso termine, al parlamento italiano.

La Commissione formula un parere sul Documento entro il 30 novembre. La valutazione della Commissione interviene nel mezzo della sessione di bilancio per valutare, prima che la legge di bilancio sia approvata, se il progetto di bilancio nazionale sia in linea con le regole del Patto di stabilità e crescita e con le “raccomandazioni” approvate dal Consiglio europeo. Questa valutazione costituisce un riferimento importante al fine di indirizzare le scelte di bilancio di ciascun paese, in coerenza con gli indirizzi di politica economica emanati a livello di zona euro. Qualora la Commissione riscontri un’inosservanza particolarmente grave degli obblighi di politica finanziaria definiti nel Patto di stabilità e crescita, in deroga al termine del 30 novembre, adotta il proprio parere entro due settimane dalla trasmissione del Documento, chiedendo, in maniera pubblica e motivata, l’invio di un progetto riveduto quanto prima, e comunque entro tre settimane dalla data del parere medesimo.

È vero che il parere della Commissione in merito non è vincolante, e che i parlamenti nazionali mantengono la piena sovranità nella definizione dei propri documenti di bilancio; ma è previsto un controllo a posteriori che può dare vita a procedure sanzionatorie, per eccesso sia di deficit sia di debito. Sono previste ammende calcolate su una base fissa (lo 0,2% del Pil) e una componente variabile (al massimo lo 0,5% del Pil per le due componenti calcolate insieme, circa nove miliardi per l’Italia). Ricordo che il nostro Paese ha deciso, su pressione dell’Unione, di legarsi le mani nella gestione del bilancio con la riforma dell’articolo 81, inserendo in Costituzione l’obbligo del pareggio di bilancio strutturale. Dal 2014 il deficit corretto per tenere conto degli effetti del ciclo economico deve tendere a zero. L’indebitamento strutturale è consentito solo in caso di eventi eccezionali, previa autorizzazione delle Camere a maggioranza assoluta dei componenti. Com’è noto, da quella data, tutti gli anni sono stati richiesti e votati scostamenti per “eventi eccezionali”. Per fortuna, con un po’ di buon senso residuo, nel marzo 2020, allo scoppio della pandemia, la Commissione ha attivato la “clausola di salvaguardia”, sospendendo di fatto il Patto di stabilità fino al primo gennaio 2023. La stessa Commissione ha riconosciuto, nell’ottobre 2021, che il nuovo contesto economico e sociale scaturito dalla pandemia richiede un profondo ripensamento delle istituzioni europee e dei parametri del Patto di stabilità attualmente sospeso. Una partita tutta aperta, come dimostrano anche le contrastanti dichiarazioni dei vari commissari in merito, tra gli altri Gentiloni e Dombrovskis.

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I principali interventi del Documento programmatico di bilancio 2022

Sono stati già ampiamente illustrati dai media nei giorni scorsi e riguardano i seguenti ambiti che riassumo brevemente qui sotto per memoria.

Fisco

Si prevede un primo intervento di riduzione degli oneri fiscali con a disposizione sette miliardi (vedi la legge delega in merito presentata in parlamento); sulle sue modalità attuative dev’essere ancora trovato un accordo fra interventi sull’Irpef, contributi e Irap; il rinvio al 2023 della plastic tax e della sugar tax; il taglio dal 22% al 10% dell’Iva su prodotti assorbenti per l’igiene femminile. Si stanziano risorse per contenere gli oneri energetici nel 2022.

Il taglio delle tasse potrebbe riguardare in ugual misura imprenditori e lavoratori. Ancora una volta si farebbero parti uguali tra disuguali, tenendo conto che dal 2000 il padronato ha già goduto della forte riduzione dell’aliquota sull’Ires (dal 37% al 24%), senza che peraltro si siano concretizzati investimenti e nuovi posti di lavoro. D’altronde, come ha osservato giustamente Giulio Marcon, si tratta di un vecchio vizio dei nostri governanti, che è stato messo in cantiere anche durante la pandemia, quando la sospensione e la cancellazione dell’Irap sono state estese a tutte le imprese, non solo a quelle in difficoltà ma anche a quelle che dalla pandemia hanno guadagnato, come nel settore alimentare e farmaceutico. Segnalo, en passant, che la revisione del catasto forse produrrà i suoi effetti solo dopo il primo gennaio 2026. La rendita non si tocca!

Investimenti pubblici

Vengono previsti stanziamenti aggiuntivi per le amministrazioni centrali e locali dal 2022 al 2036; aumentata la dotazione del Fondo di sviluppo e coesione per il periodo 2022-2030; stanziate risorse per il Giubileo di Roma e per le Olimpiadi di Milano-Cortina; un nuovo fondo pluriennale affiancherà il Pnrr fino al 2026, soprattutto per gli investimenti sulle infrastrutture stradali esclusi dal Recovery.

Investimenti privati e imprese

Sono prorogate e rimodulate le misure di “transizione 4.0” e quelle relative agli incentivi per gli investimenti immobiliari privati (proroga al 2023 del 110% per l’efficientamento energetico, ma solo per i condomini e gli Iacp; no al credito d’imposta per il rifacimento delle facciate; ancora tre anni per gli altri due bonus ordinari al 50% e al 65%, costo: due miliardi). Vengono rifinanziati il Fondo di garanzia Pmi, la cosiddetta Nuova Sabatini, e le misure per l’internazionalizzazione delle imprese (per le imprese, in totale, quattro miliardi).

Sanità

Il Fondo sanitario nazionale viene incrementato, rispetto al 2021, di due miliardi in ciascun anno fino al 2024. Nuove risorse sono destinate al fondo per i farmaci innovativi e alla spesa per i vaccini e farmaci per arginare la pandemia da Covid-19.

Scuola, Ricerca e Università

Viene aumentata la dotazione del Fondo di finanziamento ordinario per l’università e del Fondo italiano per la scienza e viene creato un nuovo fondo per la ricerca applicata. Risorse per la verità modeste (quattrocento milioni). Le borse di studio per gli specializzandi in medicina vengono portate in via permanente a dodicimila l’anno. Viene disposta la proroga, fino a giugno, dei contratti a tempo determinato stipulati dagli insegnanti durante l’emergenza sanitaria.

Regioni ed Enti locali

Viene incrementato il Fondo per il trasporto pubblico locale e vengono stanziate risorse aggiuntive per gli enti locali, al fine di garantire i livelli essenziali a regime per asili nido e per la manutenzione della viabilità provinciale.

Politiche sociali

Il livello di spesa del reddito di cittadinanza viene allineato a quello dell’anno 2021, introducendo correttivi alle modalità di corresponsione e rafforzando i controlli (più un miliardo circa, per un totale di 8,8 miliardi per il 2022). Vengono previsti interventi in materia pensionistica, per assicurare un “graduale ed equilibrato” passaggio verso il regime ordinario (si parla di quota 102 e 104, -600 milioni), e si dà attuazione alla riforma degli ammortizzatori sociali (un miliardo e mezzo). Il congedo di paternità di dieci giorni viene reso strutturale.